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Lo sviluppo del Meccanismo europeo di stabilità: prospettive contrastanti, in attesa del negoziato tedesco
Klaus Regling

Lo sviluppo del Meccanismo europeo di stabilità: prospettive contrastanti, in attesa del negoziato tedesco

Per quanto ci sia un consenso quasi unanime, tra i governi e le istituzioni europee, sulla necessità di ampliarne le funzioni, e di trasformarlo in un Fondo Monetario Europeo, la natura dei suoi futuri compiti è ancora da definire

EuVisions​, di Federico Bruno

Versione originale in inglese su EuVisions

Il futuro del Meccanismo di Stabilità Europeo. Verso un’Unione Economica e Monetaria più integrata?

Il prossimo anno e mezzo sarà decisivo per la riforma del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES). Il MES è un’istituzione intergovernativa fondata nell’ottobre 2012 per sostituire il provvisorio Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria (FESF), e per fornire assistenza finanziaria ai Paesi che hanno perso l’accesso al mercato dei titoli, in cambio di riforme strutturali. Dalla sua fondazione all’apice della crisi, il MES, assieme al FESF, ha fornito un totale di 254.5 miliardi di euro a cinque paesi europei (Grecia, Portogallo, Irlanda, Spagna, Cipro).

Circa cinque anni dopo, la riforma del MES è inserita nel contesto del più ampio dibattito sul futuro dell’Unione Economica e Monetaria (UEM). Per quanto ci sia un consenso quasi unanime, tra i governi e le istituzioni europee, sulla necessità di ampliarne le funzioni, e di trasformarlo in un Fondo Monetario Europeo (FME), la natura dei suoi futuri compiti è ancora da definire: le proposte avanzate dai vari attori europei, infatti, riflettono i loro differenti punti di vista sul processo di integrazione europea. Principalmente, il dibattito verte su due questioni. Da un lato, se il futuro Fondo dovrà essere un’istituzione pienamente comunitaria, o se dovrà mantenere il suo carattere intergovernativo. Dall’altro, se dovrà essere più orientato alla disciplina di mercato, e monitorare l’osservanza dei Paesi Membri alle regole fiscali dell’Unione, oppure avere lo scopo di correggere il mercato, e giocare un ruolo di supporto assieme alle altre istituzioni europee.

Partendo da un’analisi delle iniziative e delle dichiarazioni pubbliche dei principali attori politici coinvolti nel processo di riforma, questo articolo cercherà di ricostruire la prospettiva della Commissione, della Germania, e del direttore del MES, Klaus Regling.

Lo scorso 6 dicembre, la Commissione ha pubblicato un ambizioso pacchetto di proposte per delineare una roadmap per l’approfondimento dell’UEM entro il 2025. L’iniziativa della Commissione include la proposta di trasformare il MES in un Fondo Monetario Europeo, l’integrazione del Fiscal Compact all’interno del diritto comunitario, l’istituzione di nuovi strumenti di bilancio per l’Unione e, infine, una proposta per un Ministro Europeo dell’Economia e della Finanza. Lo scopo della Commissione è chiaro: riportare su binari comunitari il processo di integrazione economica e monetaria, che negli anni della crisi è stato dominato dalla logica intergovernativa. La strategia della Commissione è simboleggiata dalla controversa proposta di istituire un Ministro delle Finanze Europeo, che ricopra ad un tempo le cariche di vice-presidente della Commissione, e di presidente dell’Eurogruppo.

Nel contesto di questo piano, dunque, la Commissione propone di trasformare il MES in FME, e di inserirlo nel quadro del diritto europeo, evocando criteri di efficienza e democraticità. La coesistenza di istituzioni comunitarie con un meccanismo intergovernativo permanente come il MES, infatti, non solo mina l’efficacia delle politiche, a causa della lentezza del processo decisionale intergovernativo, ma suscita anche fondate preoccupazioni sulla trasparenza e sulla natura democratica delle decisioni. Da un lato, l’incorporazione del nuovo FME nel quadro del diritto europeo renderebbe più rapido il processo decisionale; dall’altro, lo porrebbe sotto il controllo democratico del Parlamento (fermo restando il prominente ruolo del Consiglio, riconosciuto dalla proposta della Commissione, in tema di nomina dei vertici e di decisioni politiche).

Inoltre, la proposta della Commissione prevede alcune ulteriori nuove funzioni per il FME. Innanzitutto, esso dovrebbe contribuire all’architettura dell’Unione Bancaria, costituendo il prestatore di ultima istanza per il Fondo di Risoluzione Unico (FRU). Poi, il FME dovrebbe essere maggiormente coinvolto nella definizione e nella gestione dei programmi di assistenza finanziaria. Infine, la proposta menziona la possibilità di dotare il Fondo di ulteriori strumenti finanziari per supportare gli altri programmi europei, e per contribuire alla stabilità dell’eurozona in caso di shock asimmetrici.

La Commissione delinea, dunque, il futuro FME come un organismo comunitario, all’interno del diritto europeo e responsabile davanti agli organismi democratici dell’Unione, che svolge la sua funzione di correzione del mercato, fornendo supporto alle altre istituzioni europee e agli stati nel contesto dell’UEM.

All’interno del Consiglio, sono emerse tre differenti posizioni sulla riforma dell’UEM. La prima è sostenuta da quei governi (principalmente del Sud, come quello italiano, quello greco e quello spagnolo) che condividono l’approccio comunitario e orientato alla correzione del mercato della Commissione. La seconda è quella del presidente francese Macron che, pur condividendo l’approccio orientato alla correzione del mercato della Commissione (e avanzando proposte ancora più radicali), ritiene tuttavia che l’impulso per queste riforme debba partire da un’intesa franco-tedesca. La posizione della Germania, invece, è più complessa, ed è complicata dall’esito delle ultime elezioni.

Prima di abbandonare il ministero delle finanze per ricoprire il ruolo di presidente del Bundestag, Wolfgang Schäuble ha fatto circolare un non-paper sulla riforma dell’UEM, che riprende da vicino il punto di vista della Bundesbank. Questo documento non rigetta direttamente l’appello della Commissione a una maggiore integrazione, ma sottolinea che un’ulteriore cessione di sovranità al livello europeo, desiderabile nel futuro, non sarebbe ora fattibile, a causa di una scarsa volontà politica. L’elaborazione delle misure per combattere la crisi, secondo il documento, non sarebbe stata accompagnata da una maggiore sorveglianza sul comportamento degli stati membri: gli squilibri strutturali tra di essi persistono, e la mancanza di controllo impedirebbe che i governi affrontino seriamente i loro problemi. I tentativi di superare questi squilibri dall’alto (tramite, ad esempio, un budget europeo per le riforme strutturali) creerebbero un incentivo per dei comportamenti scorretti, e sarebbero dunque destinati al fallimento. Ciò minerebbe la volontà (della Germania e dei suoi alleati del Nord) di procedere verso un’ulteriore integrazione.

Per superare questa situazione, il documento propone una soluzione basata sul futuro FME, che dovrebbe diventare un’authority indipendente di sorveglianza. Nella sua trasformazione in Fondo Europeo, il MEF dovrebbe mantenere il suo carattere intergovernativo, e acquisire il ruolo di monitoraggio della situazione macroeconomica degli Stati Membri, il rispetto del Fiscal Compact e, in futuro, dei parametri del Patto di Stabilità e Crescita. Inoltre, il Fondo dovrebbe essere in grado di valutare se gli Stati, che richiedono il suo intervento, stiano fronteggiando una semplice crisi di liquidità, o una più strutturale crisi di sostenibilità del loro debito; in quest’ultimo caso, lo Stato dovrebbe essere obbligato a procedere alla ristrutturazione del debito, guidata dal Fondo secondo criteri chiari e prevedibili. Scopo di questa proposta è ribadire il principio di responsabilità nazionale, e ridurre per quanto possibile la condivisione del rischio tra Stati Membri. A queste nuove funzioni, si affiancano altre misure più tecniche (estensione automatica delle scadenze delle obbligazioni, e una riforma della procedura di ristrutturazione del debito per evitare l’ostruzionismo di singoli creditori). Inoltre, il non-paper riconosce la necessità che il Fondo costituisca il prestatore di ultima istanza per il FRU. Al contrario, esso esclude la possibilità di dotare il FME di ulteriori strumenti finanziari.

Il Fondo descritto dal documento di Schäuble, dunque, è orientato alla disciplina di mercato e ha un carattere intergovernativo. Riguardo al primo aspetto, con i suoi nuovi poteri di monitoraggio macroeconomico, e di ristrutturazione del debito, il FME si trasformerebbe nel principale organismo di sorveglianza nell’Unione (alle spese della Commissione), e avrebbe il compito di occuparsi di quella che costituisce, secondo la Germania, la principale minaccia alla stabilità dell’eurozona: l’insostenibilità dei debiti sovrani. Riguardo al secondo aspetto, l’appello di trasferire al Fondo le funzioni di sorveglianza, attualmente competenza della Commissione, riflette la sfiducia di una parte della politica tedesca nei confronti di questa istituzione. Un FME intergovernativo, guidato da regole e non dalla discrezionalità politica, svolgerebbe un ruolo ‘più neutrale’ nel controllare l’osservanza degli Stati membri delle regole fiscali, e ridurrebbe il moral hazard. Inoltre, costituirebbe la migliore garanzia contro la più grande preoccupazione dei Paesi del Nord Europa: la possibilità di trasferimenti finanziari fissi ai Paesi indebitati.

Ad ogni modo, non è ancora possibile stabilire con precisione fino a che punto questo documento sarà rappresentativo della posizione del futuro governo tedesco. La prospettiva di un governo composto anche dai liberali dell’FDP avrebbe senza dubbio rafforzato l’approccio di Schäuble; tuttavia, il fallimento del negoziato coi liberali ha spinto la CDU a tentare nuovamente la strada della Grosse Koalition assieme all’SPD. Le trattative preliminari si sono concluse con successo lo scorso 12 gennaio e, nel documento che riassume i termini dell’accordo provvisorio, il punto sull’Europa (il primo) riflette l’approccio europeista dell’SPD; in cambio dell’accettazione di punti di politica interna proposti dalla CDU/CSU (tra tutti, i temi fiscali, e dell’immigrazione), i socialdemocratici hanno infatti imposto la loro posizione sull’Europa. La reticenza di Schäuble lascia il posto a uno slancio verso una maggiore integrazione, e il testo è in linea con le proposte francesi e con quelle della Commissione: l’Europa deve ripartire da un’intesa franco-tedesca, il FME dovrà essere sottoposto al controllo del Parlamento, e sono necessari nuovi strumenti di bilancio per garantire la stabilità, e sostenere le riforme.

La proposta europeista dell’SPD sembra quindi destinata a condizionare la futura posizione della Germania sull’Europa, ma per averne la certezza occorrerà aspettare che si insedi il governo.

Klaus Regling, direttore del MES, ha una posizione pragmaticamente intergovernativa, e decisamente orientata alla correzione del mercato. Regling dubita che le proposte più radicali della Commissione (come il Ministro delle Finanze Europeo) possano raccogliere il consenso dei governi, ma ne difende le prerogative: il FME deve esercitare nuove funzioni di monitoraggio e gestione dei programmi a fianco della Commissione, e non al suo posto. Per Regling, il MES ha incarnato la solidarietà europea: non sotto forma di trasferimenti finanziari verso i paesi indebitati (a differenza di quanto affermano le voci più conservatrici in Germania), ma come un meccanismo di condivisione del rischio. Il Fondo dovrebbe mantenere questo ruolo, e rafforzarlo tramite una limitata capacità fiscale che funga da fondo di sicurezza in caso di shock asimmetrici. In generale, il FME dovrebbe essere parte di un ampio sistema di stabilità europeo, che dovrebbe comprendere anche l’Unione Bancaria (di cui il Fondo dovrebbe essere il prestatore di ultima istanza), e un sistema europeo di assicurazione per la disoccupazione (proposta, questa, fortemente sostenuta dal governo italiano).

Il dibattito sulla riforma del MES è dunque appena iniziato. Se esiste un ampio consenso sulla sua trasformazione in Fondo Monetario Europeo, sulla sua funzione come prestatore di ultima istanza per l’Unione Bancaria, e su un suo maggior coinvolgimento nei programmi di assistenza finanziaria, altre questioni sostanziali devono ancora essere affrontate. Il prossimo vertice euro che discuterà di questi temi è previsto per marzo, mentre le prime decisioni concrete dovrebbero venire prese in estate. Comunque, il dibattito entrerà nel vivo quando un governo tedesco si sarà finalmente insediato.

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