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Quadro di finanziamento pluriennale europeo: stato dell’arte e coordinate politico istituzionali

Quadro di finanziamento pluriennale europeo: stato dell’arte e coordinate politico istituzionali

di Niccolò Donati, traduzione Alexander Damiano Ricci

Articolo originale in inglese

Ogni sette anni circa, il Consiglio dell’Unione europea e il Parlamento europeo ricevono una proposta riguardo alla struttura del successivo Quadro finanziario pluriennale (QFP) dell’Unione. Il mittente è la Commissione europea, la quale, nel formulare la proposta, prende in considerazione una varietà di attori interessati, come le organizzazioni della società civile e le autorità pubbliche nazionali.

Il documento che ne risulta, il QFP, dà il via ad un processo istituzionale di definizione di politiche che si conclude tramite un’approvazione ufficiale da parte del Consiglio e del Parlamento.

Considerando che il QFP equivale a circa l’1% del Pil comunitario e al 2% della spesa pubblica cumulata dei Paesi dell’Ue, il budget dell’Unione non può essere considerato assimilabile ai piani di spesa pubblici di entità federali come gli Stati Uniti, per esempio (in questo caso specifico, il budget federale corrisponde a circa il 37% del pil). Inoltre, va notato che l’entità del budget europeo (misurato in rapporto al Pil) ha sperimentato un declino costante dal 1993-1999 (1,25%) a oggi — per il periodo 2014-2020, le statistiche indicano un 1,03% (figura 1).

Ciò non toglie, ovviamente, che il QFP sia il documento finanziario per eccellenza dell’Unione, volto a determinare anche la consistenza delle politiche di coesione e della politica agricola comune (Pac) – che, in aggregato, assorbono il 73% del budget dell’Ue (figura 2). In alcuni casi-Paese, queste linee di finanziamento comunitarie sono diventate i principali strumenti di investimento dell’Unione a livello nazionale. Questo è il caso del Portogallo, dove, tra il 2015 e il 2017, l’investimento europeo ha rappresentato l’80% della spesa pubblica totale. Insomma, il budget comunitario ha sicuramente assunto un ruolo rilevante nel corso del tempo, soprattutto alla luce delle “crisi esistenziali” del debito sovrano e della Brexit.

Il prossimo QFP entrerà in azione del 2021 e le negoziazioni riguardo alla sua composizione sono imminenti. Ma nel dettaglio, di cosa si discuterà? E quali sono le coordinate politiche per comprendere il risultato potenziale?

Cinque scenari per il prossimo QFP

A dire il vero, il dibattito pubblico sul prossimo Qfp è iniziato già nel maggio del 2017, nel momento in cui la Commissione ha pubblicato il “Libro bianco sul futuro dell’Europa”.

Se, tradizionalmente, il discorso sull’integrazione europea ha sempre oscillato tra le posizioni di “più” o “meno” Europa, l’attuale costellazione politico-istituzionale, nonché proprio la presentazione del Libro bianco della Commissione, hanno permesso di iniziare un dibattito più variegato che prende in considerazione 5 scenari futuri (in funzione di queste prospettive, nei mesi di maggio e giugno 2017, sono stati redatti, rispettivamente, un Documento di riflessione sulla dimensione sociale dell’Europa e un Documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’Ue).

Il primo scenario (“carrying on”, “avanti così”, traduzione ufficiale Ue) si porrebbe in continuità rispetto all’agenda del periodo 2014-2020 con alcuni aggiustamenti minori, essendo l’intenzione quella di favorire politiche “dall’altro valore aggiunto”, come, per esempio, quelle di politica estera, di sicurezza e competitività, rispetto alle politiche di coesione e agricole.

Il secondo scenario (“doing less together”, “solo il Mercato unico”, traduzione ufficiale Ue) risulterebbe in una cooperazione intergovernativa incentrata esclusivamente sul Mercato unico: le spese relative ad aree tradizionali subirebbero una diminuzione, mentre altri fronti, per esempio “migrazioni” e “sicurezza”, non verrebbero coperti finanziariamente. Con riferimento alla dimensione sociale dell’Ue, questo scenario non permetterebbe di diminuire “le differenze sostanziali tra gli standard nazionali in materie quali la difesa dei consumatori, i diritti sociali e ambientali-ecologici”, con il rischio concreto di una “gara al ribasso” innescata dalla competizione tra Stati.

Il terzo scenario (“some do more”, “chi vuole di più fa di più”, traduzione ufficiale Ue) permetterebbe ad alcuni Paesi di approfondire l’integrazione in aree specifiche, soprattutto per ciò che concerne la capacità fiscale dell’Unione economica e monetaria (Uem); con un occhio alle politiche sociali, la prospettiva permetterebbe a un numero inferiore di Stati di accordarsi su standard comuni, riducendo, quindi, i costi economici di adeguamento. È bene sottolineare che una tale eventualità implicherebbe un trattamento differito – dal punto di vista dei diritti sociali – a seconda se il Paese di riferimento abbia deciso di impegnarsi o meno in determinati accordi.

Gli ultimi due scenari sono quelli decisamente più radicali. Il quarto propone (“doing less more efficiently”, “fare meno in modo più efficiente”, traduzione ufficiale Ue) una diminuzione radicale delle risorse dedicate  alle politiche agricole comuni e di coesione, a vantaggio di azioni in campi quali competitività, sicurezza e migrazione. I diritti sociali potrebbero essere rafforzati in determinate aree, a discapito di altre.

Infine, il quinto scenario (“doing much more together”, “fare molto di più insieme”, traduzione ufficiale Ue) è l’unico che prevede un aumento orizzontale delle risorse messe a disposizione dell’Unione, con un incremento dei livelli di integrazione e, quindi, di spesa sia per quanto riguarda le politiche di coesione che le politiche di sicurezza ed economiche. Con riferimento a queste ultime (e nel contesto del quinto scenario), la Commissione ha suggerito recentemente l’introduzione di uno stabilizzatore macroeconomico per l’Eurozona, in modo da attutire gli shock asimmetrici. Allo stesso tempo, questa prospettiva integrazionista prevederebbe un maggiore coordinamento in materie sociali all’interno Unione monetaria e standard elevati in tutta l’Unione.

Alla luce dei contenuti del Libro bianco, è particolarmente interessante notare come, oggigiorno, la Commissione stia discutendo apertamente due assetti istituzionali che erano stati esplicitamente scartati negli anni ‘90: un accordo intergovernativo di libero scambio (scenario numero due) e un’Europa a differenti velocità (scenario tre). Perché la Commissione ha sentito l’esigenza di tirare fuori dal cilindro concetti scartati nel passato?

Nel suo Discorso sullo stato dell’Unione del 2017, il Presidente della Commissione europea, Jean Claude Juncker, ha chiarificato quali fossero gli obiettivi della Commissione nel momento in cui ha deciso di sottoporre a discussione i differenti scenari: “Voglio lanciare un processo attraverso il quale i cittadini europei possano determinare autonomamente il proprio futuro … [il futuro dell’Europa] deve essere il risultato di un dibattito democratico e reggersi su un ampio consenso”.

In questo percorso, motivazioni di tipo ideale e concreto sono strettamente connesse. Da un lato, gli Stati membri sono chiamati a prendere una decisione riguardo a quale sia la concezione di fondo della comunità politica alla base dell’Unione e del processo di integrazione: questa comunità si definisce come un’area di libero scambio, un’area economica integrata o un’unione politica ed economica a tutto tondo? Dall’altro, i Paesi devono, conseguentemente, mettere a disposizione risorse per realizzare quanto concordato in linea di principio. Allo stesso tempo, non si può non ricordare che la negoziazione di un budget è un’attività controversa perché implica processi redistributivi: chi dovrebbe pagare? Per quale politica? E in che misura? Le risposte a questi interrogativi non sono banali: anche nel momento in cui ci dovesse essere un consenso sull’idea di Europa, le negoziazioni per il budget potrebbero mettere a repentaglio la concretizzazione dei principi.

Quali sono le principali questioni che i decisori istituzionali e politici dovranno affrontare nel quadro delle negoziazioni per il prossimo QFP?

Brexit: limite o opportunità?

Nel contesto della discussione tecnica sul futuro QFP, gli esperti del settore (1, 2, 3) concordano che le ripercussioni finanziarie causate dalla Brexit rappresenteranno uno dei principali problemi che affliggeranno, sia direttamente che indirettamente, le negoziazioni. Il buco finanziario dovuto all’uscita del Regno Unito dall’Ue (Londra è, ad oggi, uno dei maggiori finanziatori netti al budget europeo) raggiungerebbe circa 17 miliardi di euro all’anno, ovvero l’11,5% dell’attuale QFP, qualora il budget totale dovesse rimanere invariato. In alternativa, in caso le istituzioni europee dovessero bloccare i fondi destinati Oltremanica (7% del totale), il gap si ridurrebbe a circa 10 miliardi l’anno. Per coprire il buco, è stato proposto di ridurre le spese correnti e, parallelamente, di aumentare la contribuzione da parte dei Paesi membri; il Commissario per la Programmazione finanziaria ed il Bilancio, Günther Oettinger, ha proposto una proporzione 50:50 tra “aumento delle contribuzioni” e “diminuzione della spesa”, con l’eccezione delle politiche “ad alto valore aggiunto” (vedi sopra il scenario numero uno) che beneficerebbero di un rapporto 80:20.

La proposta non potrà che dividere gli Stati membri in funzione degli interessi nazionali. In funzione dello stato attuale del livello di contributi versati dai singoli Paesi e di un ipotetico aumento dovuto alla Brexit, l’Istituto Delors ha stimato il numero di coalizioni che si potrebbero creare. Un primo blocco di Paesi sarebbe composto dai Paesi dell’Est e da alcune Capitali del sud Europa. Il secondo gruppo unirebbe invece i “contributori netti” del Nord e la Francia. Ma quest’ultima potrebbe ritrovarsi anche insieme a Belgio, Irlanda, Italia e Spagna, Stati che, al momento, e in termini pro-capite, contribuiscono al budget europeo nella misura in cui ne beneficiano. Inoltre, considerando che il Regno Unito è sempre stato alla testa di coloro che si sono opposti a un aumento del budget comunitario, è probabile che il gruppo dei cosiddetti Paesi “frugali” – Austria, Danimarca, Paesi Bassi e Svezia – assumeranno un comportamente intransigente. Allo stesso tempo, la nuova coalizione di governo tedesca sembrerebbe impegnata a difendere un budget per la spesa indirizzato a sostenere una maggiore integrazione. Insomma, il linea con lo scenario numero quattro di cui sopra, Angela Merkel ha affermato che “il dibattito sul futuro del Qfp è un’occasione per ripensare le finanze dell’Ue a tutto tondo”. D’altra parte, proprio il Presidente francese, Emmanuel Macron, ha difeso l’idea di un budget in crescita, ma focalizzato sull’Eurozona, nonché l’istituzione di un Ministro permanente dell’economia – si tratta di un posizionamento in linea con lo scenario numero tre.

Considerando tutte le variabili in campo, sembrerebbe esserci ancora margine di manovra per un ampio dibattito sul destino del Qfp. Nei prossimi mesi la Commissione invierà una proposta formale che fungerà da minimo comune denominatore e che, di fatto, dovrà escludere quattro dei cinque scenari descritti sopra.


Questo contributo è stato pubblicato nell'ambito di "Parliamo di Europa", un progetto lanciato da Eunews per dare spazio, senza pregiudizi, a tutti i suoi lettori e non necessariamente riflette la linea editoriale della testata.