Legge Severino, ecco come Berlusconi potrebbe tornare senatore

Bruxelles – Sarà il prossimo 22 novembre l’udienza della Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo (che nulla a a che fare con l’Unione europea) sul ricorso presentato da Silvio Berlusconi sulla legge Severino: quella norma che, in seguito alla condanna relativa al processo Mediaset, ha portato alla sua decadenza da senatore. Cosa può sperare di ottenere l’ex cav ed ex sen? Lo Stato italiano potrebbe essere costretto a reintegrarlo a Palazzo Madama? Sembra di sì, anche se i tempi, vista la fine prossima della legislatura, potrebbero non consentirlo, perché per arrivare a sentenza ci vorranno alcuni mesi, probabilmente almeno sei, dunque oltre la data prevista di celebrazione delle prossime elezioni politiche, lasciando così di fatto il leader di Forza Italia fuori dai giochi, comunque vada.

A fare chiarezza per Eunews sulla sostanza del procedimento in corso a Strasburgo e sulle possibili conseguenze di un accoglimento del ricorso da parte della Corte, è Pasquale De Sena, Professore ordinario di Diritto internazionale dell’Università Cattolica del Sacro Cuore. De Sena è co-fondatore e direttore della rivista de il Mulino, Diritti umani e diritto internazionale, nonché membro permanente, per nomina del ministro degli Affari esteri, del Comitato interministeriale per i diritti umani (Cidu).

La legge Severino prevede l’incandidabilità, e, nel caso, la decadenza dalle cariche elettive, che per deputati e senatori deve essere votata dalla Camera di appartenenza del condannato, qualora la causa di incandidabilità sopraggiunga durante il mandato. I provvedimenti previsti dalla legge si applicano nel caso di una condanna pari a più di due anni di reclusione per reati punibili con almeno quattro anni e compiuti intenzionalmente, e si applicano in modo retroattivo, per reati commessi prima che la legge fosse introdotta, nel caso in cui la condanna sia sopraggiunta dopo la sua entrata in vigore. E così è stato per l’ex-premier, leader di Forza Italia, la cui condanna per frode a 4 anni (tre poi condonati dall’indulto e uno scontato svolgendo i servizi sociali in una casa di riposo per anziani), relativa ad azioni commesse prima dell’introduzione della legge, è arrivata pochi mesi dopo l’entrata in vigore delle nuove disposizioni volute dall’ex-ministra della Giustizia Paola Severino.

E’ proprio l’irretroattività della legge ciò che viene contestato da Silvio Berlusconi nel ricorso presentato a Strasburgo. Irretroattività a cui la difesa dell’ex-premier si appella sulla base dell’articolo 25 della Costituzione italiana secondo cui “nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso”, nonché dell’articolo 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, secondo cui nessuno può essere condannato per un’azione o omissione che, al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto nazionale o internazionale. 

Eunews – Il caso Berlusconi è stato asseganto all’esame della Grande Camera della Corte, prché? Quali sono le questioni più spinose?

De Sena – Il caso pone gravi problemi di interpretazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu), nella misura in cui si chiede alla Corte di chiarire se l’incandidabilità e la decadenza parlamentare disposte dalla legge Severino siano sanzioni di natura penale dal punto di vista della Convenzione. La questione è particolarmente rilevante visto che si tratta di conseguenze sulle quali la Corte non è mai stata chiamata a pronunciarsi sino ad ora.

Eunews – Il cuore della questione sta nel fatto che incandidabilità e decadenza parlamentare, secondo Berlusconi, sono sanzioni di natura penale alla luce dei cosiddetti “criteri Engel” utilizzati dalla Corte Europea di Strasburgo e quindi non possono essere applicate in modo retroattivo. Cosa che invece risulterebbe possibile fare se esse fossero sanzioni di natura amministrativa. Proprio su questa differenza si concentrerà il giudizio della Corte…

De Sena – Più esattamente, il governo italiano fa valere che nel nostro ordinamento, gli effetti dell’incandidabilità e della decadenza del mandato parlamentare sarebbero mere conseguenze del venire meno del requisito di onorabilità. Un requisito ritenuto necessario per l’accesso alle cariche pubbliche, come quella di senatore, e così come affermato in relazione a casi considerati analoghi, sia dal Consiglio di Stato, che dalla Corte Costituzionale. Al contrario, la difesa dell’ex-presidente del Consiglio sostiene che, tanto la previsione dell’incandidabilità per effetto di condanna definitiva rientrante tra quelle contemplate dall’art.1 della Legge Severino, quanto la conseguente decadenza del mandato parlamentare, dal punto di vista della Convenzione e indipendentemente dal loro modo di configurarsi all’interno dell’ordinamento italiano, sarebbero qualificabili come sanzioni di natura penale piuttosto che amministrativa.

Eunews  – L’articolo 46 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo impone alle Parti contraenti l’obbligo di conformarsi alle sentenze definitive della Corte di Strasburgo per le controversie di cui sono parte. Tuttavia, tale obbligo vincola gli Stati solo in merito al fine da raggiungere, lasciando loro la discrezionalità nella scelta dei mezzi tramite cui perseguire tale scopo. Alla luce di ciò, in quale direzione potrà o dovrà muoversi l’Italia nel caso in cui il ricorso presentato da Berlusconi dovesse essere accolto? Ci saranno conseguenze dirette in merito alla sua decadenza da senatore?

De Sena – La difesa dell’ex-presidente Berlusconi richiede l’adozione di misure individuali e generali, volte ad eliminare la situazione derivante dagli effetti della legge Severino (ai sensi dell’art. 46 della Convenzione). Quanto alle misure di carattere individuale e generale, il ricorrente richiede sia di essere reintegrato nel seggio di senatore (essendo la sua condanna intervenuta dopo la sua elezione a senatore nelle elezioni politiche del 2013), sia un intervento del legislatore volto ad eliminare la retroattività delle conseguenze disposte dal decreto Severino. Entrambe le richieste potrebbero trovare accoglimento e in tal caso, è evidente che la situazione creata dalla legge non può che essere superata dal legislatore con un atto di portata generale.

Eunews – In che modo l’Italia dovrà procedere per rimuovere le cause dell’eventuale violazione? Andrà verso una modifica dell’ordinamento interno e, nello specifico, della legge da cui deriva l’eventuale violazione?

De Sena – Per quanto la decisione della Corte non possa entrare nel merito delle soluzioni che lo Stato dovrà adottare, è altresì evidente che l’eliminazione della retroattività delle conseguenze di cui si discute sarebbe ineludibile.

Eunews – Sono previste forme di risarcimento? Se sì, in che modo dovrà regolarsi l’Italia su questo?

De Sena – La difesa di Silvio Berlusconi richiede la corresponsione di un equo indennizzo dei danni patrimoniali da lui subiti, ai sensi dell’art. 41 della Convenzione. In merito a ciò, è presumibile che ove il ricorso venga accolto, l’indennizzo ammonterà alle indennità parlamentari non percepite. L’ex-presidente del Consiglio, inoltre, domanda che la Corte ordini all’Italia di devolvere direttamente l’indennizzo a terzi e, nello specifico, alla casa per anziani ove egli ha svolto il servizio sociale in seguito alla condanna subita. Un’ espressa rinuncia, invece, è stata fatta per l’indennizzo concernente il danno non patrimoniale.

Eunews – Il controllo sull’adempimento dell’obbligo degli Stati membri a dare esecuzione alle decisioni della Corte di Strasburgo è rimesso al Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa (composto dai ministri degli Esteri di tutti gli Stati membri). Visto che il controllo si applica soltanto sul vincolo del risultato e non dei mezzi, quanto incisivo potrebbe risultare il controllo esercitato da questo organo che di fatto ha una natura “politica”?

De Sena – Stante la possibilità che sia la Corte stessa a indicare le misure di carattere generale da adottare e stante il ristretto margine di discrezionalità di cui lo Stato disporrebbe, credo che assai ristretti sarebbero i margini di cui disporrebbe l’organo “politico” in sede di controllo dell’esecuzione della decisione.