Briefing tematico: Il meccanismo europeo di stabilità

Autore: Giulio Ferraresi / EuVisions
Traduzione: Alister Ambrosino
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Il contesto

Il Meccanismo europeo di stabilità (Mes) è entrato in vigore il 27 Settembre 2012. Definito, all’atto di costituzione, come un’istituzione finanziaria internazionale, è nato come fondo di salvataggio permanente dell’Eurozona. Il Mes, da un punto di vista legale, è un’organizzazione internazionale che opera nel rispetto del diritto internazionale poiché è stato costituito tramite un accordo intergovernativo tra gli stati membri dell’Eurozona e non fa parte dei trattati dell’UE. Ciò fu necessario a causa della “Clausola di non salvataggio” (No Bailout) prevista dall’ Articolo 125 TFUE che esclude la reciproca responsabilità tra gli stati membri in caso di insolvenza. Nel 2013, una revisione dell’ Art. 136 TFUE permise ai paesi dell’Eurozona di creare un fondo di salvataggio al di fuori del quadro dei trattati dell’Ue, in modo tale da non essere vincolato da nessuna legge europea. Ciò consente al Mes di operare come una sorta di prestatore di ultima istanza in caso membri dell’Eurozona si trovino in difficoltà economiche e non abbiano la possibilità di accedere a mercati finanziari.

Il culmine della crisi dell’Euro fu così grave che I leader europei, incuranti delle disposizioni dei trattati, sentirono il bisogno di istituire un fondo di salvataggio che potesse operare velocemente ed efficientemente. Nel 2010 furono creati il EFSF e il EFSM, il quale possedeva una capacità di prestito di 60 miliardi di euro. Il EFSF, invece, poteva erogare fino a 440 miliardi e fu costituito come società a responsabilità limitata pubblica, secondo la legge lussemburghese. Questo fornì aiuti a Portogallo, Irlanda e Grecia ma non fu mai ideato come misura permanente, al contrario del Mes che lo sostituì. Il EFSF e il EFSM, con quest’ultimo che ha concesso prestiti a Irlanda e Portogallo, rimarranno comunque operativi fino a quando i loro programmi di salvataggio non saranno terminati. Fino ad oggi il Mes ha fornito sostegno finanziario a Cipro, Spagna e Grecia, unico programma tuttora in corso. Dal 2010 ha inoltre erogato una cifra eccedente i 250 miliardi di euro in aiuti finanziari, in collaborazione con il EFSF e il EFSM.

Il Mes ha una capacità di prestito massima di 500 miliardi ed è sostenuta dai bilanci degli stati membri. Questi devono, a livello collettivo, colmare qualsiasi potenziale perdita del fondo in caso uno stato sia insolvente. I paesi dell’Eurozona hanno già versato al Mes 80 miliardi qualora si verifichino perdite e ulteriori 620 miliardi possono essere messi a disposizione se necessario. I suo programmi di assistenza vengono finanziati tramite l’erogazione di titoli sul mercato finanziario. Un’alta affidabilità creditizia permette al fondo di prestare denaro ai paesi che lo richiedono ad un tasso molto favorevole e ad una lunghissima scadenza. Ciò significa che gli oneri inerenti il rimborso del debito del beneficiario sono sensibilmente ridotti. Il Mes può fornire assistenza finanziaria tramite varie modalità: l’acquisto di titoli sul mercato primario e secondario, il prestito diretto ad un paese dell’Eurozona e la ricapitalizzazione diretta o indiretta di istituzioni finanziarie.

Le fratture politiche

Lo status giuridico del Mes ha facilitato l’erogazione di assistenza finanziaria ma ha creato problematiche legate alla propria trasparenza e responsabilità. Gli aiuti finanziari sono subordinati all’accettazione di un Memorandum of Understanding (MoU – Memorandum d’intesa) che stabilisce condizioni a volte ritenute proibitive per lo stato beneficiario. Il MoU viene negoziato congiuntamente dal Mes e dalla “Troika”, un organismo composto dalla Commissione Europea, la Banca Centrale Europea e il Fondo monetario internazionale. Spesso prevede riforme economiche e strutturali che potrebbero minare gravemente I regimi di sicurezza sociale di uno stato. Nonostante I ministri delle finanze dell’Eurozona facciano parte del consiglio di amministrazione del Mes, l’affidabilità del fondo rimane discutibile. Ciò non solo a causa dalla sua natura giuridica, che protegge dalle azioni legali, ma anche per la segretezza dei dibattiti interni. È curioso come I ministri delle finanze che siedono nel CDA del Mes compongano anche l’Eurogruppo, ossia la riunione informale dei, appunto, ministri delle finanze dell’Eurozona. Inoltre il presidente dell’Eurogruppo, Jeroen Dijsselbloem, è anche il Presidente del Consiglio di amministrazione del Mes.

Il Mes è stato spesso accusato di eseguire semplicemente le decisioni già prese dall’Eurogruppo, dato che le loro composizioni sono praticamente le stesse. A tal proposito Emily O’Reilly, Mediatrice europea, ha invitato Dijsselbloem a migliorare la responsabilità dell’Eurogruppo, concentrandosi sul rendere I documenti interni disponibili al pubblico.

Dijsselbloem ha preso provvedimenti in tal senso, adottando nel 2016, sia per l’Eurogruppo che per il Mes, “l’iniziativa per la trasparenza”, ossia la pubblicazione di numerosi documenti interni. Esistono, tuttavia, delle eccezioni come i rischi del mercato dei titoli sovrani e altri dati sensibili che rimangono informazioni confidenziali. È curioso notare come i documenti vengano resi pubblici prima delle riunioni del Mes ma dopo quelle dell’Eurogruppo, come se quest’ultimo fosse l’effettivo centro del processo decisionale. I sostenitori del fondo affermano come sia precisamente grazie a questa informalità e segretezza che il Mes e l’Eurogruppo sono in grado di agire prontamente ed efficientemente. Pare esistere, quindi, un compromesso tra efficienza e responsabilità.

In passato furono intraprese azioni legali contro il Mes per verificarne l’effettivo status giuridico e per ottenere chiarimenti in merito alla sua limitata responsabilità. Nel caso Pringle contro il Governo Irlandese del 2012, la CGE sentenziò che la creazione del Mes fosse legale dal punto di vista procedurale. Affermò, inoltre, che il Mes non è un organo europeo, dal momento che gli stati membri, alla costituzione del fondo, agirono al di fuori delle leggi dell’Ue. Pertanto la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea non è applicabile al Mes e agli stati membri che operano al suo interno. Nel 2011 fu portato all’attenzione della Corte Costituzionale tedesca un caso simile, nel quale l’accusa sosteneva che il Mes avrebbe potuto minare l’indipendenza del Bundestag. Il caso produsse risultati contrastanti. La Corte stabilì che, sebbene la costituzione del Mes fosse legale, nessuna decisione con ripercussioni sull’autonomia di bilancio del Bundestag potesse essere presa senza il consenso di quest’ultimo. Inoltre, la segretezza di alcuni documenti del Mes verrebbe meno, qualora il Bundestag richiedesse di visionarli.

Il caso esaminato dalla Corte Tedesca evidenzia come alcune decisioni del Mes possano facilmente entrare in conflitto con le sovranità nazionali, soprattutto le condizioni imposte dal Mou. Queste riforme imposte dalla MoU devono essere accettate obbligatoriamente per sbloccare gli aiuti finanziari, nonostante possano influire pesantemente sul regime di sicurezza sociale di uno stato. Quest’ultimo, le cui caratteristiche derivano dalla cultura di una nazione, dalla sua storia e dalle sue disposizioni sociali, è il naturale risultato di decisioni democratiche interne. Il Mes, tramite il MoU, modifica le modalità di distribuzione delle risorse e dei servizi di uno stato. Per questo motivo, durante il processo decisionale, una maggiore trasparenza e rendicontabilità sarebbero auspicabile. Considerevoli tagli di bilancio, in particolare verso l’istruzione e l’assistenza sanitaria, hanno portato alla diminuzione della capacità dello stato di fornire questi servizi ai cittadini. Persino il relatore speciale delle Nazioni Unite, per il debito estero e I diritti dell’uomo, ha ritenuto le riforme previste dal MoU una minaccia per un numero di diritti socioeconomici.

Chi difende il Mes focalizza l’attenzione sulla sua efficacia nel contrastare la crisi dell’Euro. In effetti, senza lo sforzo combinato di Mes, Eurogruppo e Troika, la crisi sarebbe potuta risultare più catastrofica. Eppure, considerando l’importanza delle decisioni prese, non si possono ignorare le richieste di trasparenza e rendicontabilità. L’Fmi, ad esempio, ha recentemente accettato di far parte del terzo programma per il salvataggio della Grecia, ossia l’erogazione di 86 miliardi di euro nel corso di tre anni (2015-2018). Fino a Luglio 2017, tuttavia, la partecipazione dell’Fmi al programma era in dubbio poiché dissentiva pubblicamente con il Mes a proposito della portata del debito della Grecia e dei suoi obiettivi di avanzo primari. Secondo il Fondo questi dati risultavano estremamente ottimisti e avrebbero comportato un ulteriore irrigidimento delle misure di austerità al punto dove una ripresa sarebbe stata impossibile. Avesse l’Fmi avuto ragione, sarebbe stato approvato un pacchetto di salvataggio finanziariamente insostenibile, senza che il popolo greco potesse avere la possibilità di fare alcunché.

Gli scenari futuri

Una maggiore trasparenza sarebbe possibile se s’inserisse il Mes nel quadro dei trattati dell’Ue. Idealmente, facendo parte delle leggi europee, il Mes verrebbe vincolato da esse e, di conseguenza, diverrebbe responsabile per le decisioni prese durante l’organizzazione di piani di salvataggio. La modifica all’Articolo 136 TFUE implica, in teoria, che, col tempo, il Mes farà parte dei trattati dell’Ue. Ciò accadrà probabilmente entro il 2025.

La proposta tedesca di trasformare il Mes in una versione europea dell’Fmi, Fondo Monetario Europeo, va nella direzione opposta. Il piano è sorprendentemente sostenuto da Wolfgang Schauble e Angela Merkel, ma anche da Dijsselbloem. Il dirigente tedesco ha tuttavia le sue motivazioni per questo suo radicale cambio d’approccio. In primis il progetto rappresenterebbe una dimostrazione di buona volontà verso il Presidente francese Emmanuel Macron, il quale ha promesso di aumentare l’integrazione europea. Inoltre, nella visione di Schauble, un Fondo monetario europeo potrebbe monitorare le attività finanziarie di tutti I paesi dell’Eurozona, un compito fin qui svolto dalla Commissione. Il Mes riformato, in pratica, andrebbe ad operare indipendentemente da qualsiasi altra istituzione europea, diventando un organo ancora più potente e meno responsabile. Il Commissario europeo per l’Economia e gli Affari finanziari, Pierre Moscovici, è contrario a questa opzione sostenendo come sia necessario un coinvolgimento istituzionale nel caso in cui il piano dovesse essere approvato.