Concorrenza, globalizzazione e UE. Vale ancora la “dottrina Monti”?

C’è un momento nella storia della regolazione europea, collocabile in un’estate calda e polemica, in cui Bruxelles divenne, agli occhi di Washington e di Wall Street, inquietante. Un potere capace di opporsi a operazioni concepite, negoziate e benedette dall’altra parte dell’Atlantico. Era il 3 luglio 2001, un quarto di secolo fa. Mario Monti, ex rettore della Bocconi, al secondo giro come commissario italiano all’Unione europea alla concorrenza su designazione del governo D’Alema (dopo esserlo stato nei precedenti cinque anni al Mercato Interno su designazione di Silvio Berlusconi), stava per pronunciare il “no” più secco mai indirizzato da Bruxelles all’industria USA. Un diniego che avrebbe cambiato il rapporto di forza fra regolatori e regolati fino a oggi , e che continua. La fusione fra General Electric e Honeywell (valeva quarantadue miliardi di dollari, il matrimonio tra i due colossi americani; il Dipartimento di Giustizia a Washington lo aveva già approvato) veniva bloccata dalla Commissione Europea con voto unanime.  Jack Welch, che Forbes e Fortune avevano incoronato “Manager del Secolo”, si trovava per la prima volta a non ottenere ciò che voleva. Non per la sentenza di un tribunale americano, non per la mozione di un azionista ribelle, ma per l’opposizione circostanziata di un professore italiano seduto in un ufficio di Bruxelles.

In quell’estate, l’America post-Clinton era ancora nella fase finale della bolla dot-com. Le grandi fusioni aerospaziali erano considerate a Washington una questione di sicurezza nazionale, non di concorrenza. GE dominava il mercato dei motori per aerei commerciali; Honeywell quello dell’avionica e dei sistemi elettronici. Unirle avrebbe creato un conglomerato in grado di offrire pacchetti integrati alle compagnie aeree: motore, elettronica, manutenzione, leasing finanziario.

Gli americani approvarono senza esitazioni. A Washington, ciò che conta è il prezzo al consumatore, e se il consumatore paga meno, il mercato funziona. A Bruxelles si guardava alla struttura del mercato, alla pluralità dei concorrenti, alla possibilità che un gigante, pur offrendo prezzi attraenti nel breve periodo, soffocasse nel medio termine ogni alternativa. Monti lesse il dossier riga per riga. La sua conclusione fu chirurgica: la combinazione fra la potenza finanziaria di GECAS, il braccio finanziario di GE, e la tecnologia di Honeywell avrebbe prodotto un effetto di “conglomerate leverage” tale da rendere insostenibile la posizione dei concorrenti europei nel settore aerospaziale. Rolls-Royce, Thales, i fornitori francesi e tedeschi avrebbero dovuto competere non con un rivale, ma con un ecosistema integrato impossibile da eguagliare, nel breve periodo.

Jack Welch volò a Bruxelles, tentò la mediazione, offrì cessioni parziali. Troppo tardi; e la distanza fra ciò che GE era disposta a cedere e ciò che la Commissione esigeva era incolmabile. Il 3 luglio 2001, Monti annunciò il blocco. A Strasburgo, nel palazzo Louise Weiss del Parlamento Europeo, inaugurato appena due anni prima, davanti alle telecamere, a pochi passi dal grande emiciclo. La voce e il tono, quelli che conosciamo: voce misurata, senza enfasi, quasi distaccata, da seminario accademico.

La reazione americana fu, detta in maniera diplomatica, quantomeno vivace. George W. Bush, da Varsavia dove era in visita ufficiale, si disse “preoccupato” e ricordò che l’America aveva un “forte interesse a un trattamento equo” delle proprie imprese. Il segretario al Commercio, Donald Evans, al Salone Aeronautico di Le Bourget, suggerì ai commissari europei di riconsiderare l’analisi, mentre il più secco fu il Segretario al Tesoro, Paul O’Neill, definì la bocciatura europea “fuori dal mondo“. E descrisse la Commissione come “l’organismo più vicino a un’organizzazione autocratica che riesce a imporre la propria volontà su questioni che si penserebbe fuori dalla sua sfera di competenza”. Il Financial Times scrisse che il veto provocava scosse sismiche sull’asse transatlantico.

Monti non si scompose, respinse le accuse di protezionismo e, con una dichiarazione che avrebbe potuto incidere sul frontone del Berlaymont, deplorò i tentativi di disinformare l’opinione pubblica e di provocare interferenze politiche, precisando che la nazionalità delle imprese non avrebbe mai giocato alcun ruolo nell’esame delle concentrazioni.

Bottom line: da quel momento Bruxelles si considerò arbitro della concorrenza mondiale, con piena giurisdizione su qualsiasi operazione che riguardasse il mercato unico. Per la prima volta nella storia, una fusione tra due imprese americane, approvata in patria, veniva bloccata esclusivamente dall’Europa. Solo la seconda volta che due imprese statunitensi si vedevano respingere un’operazione a Bruxelles, e la quindicesima (tutte di rilievo minore) bloccata da quando il regolamento sulle concentrazioni era entrato in vigore nel 1990. L’analisi più circostanziata della vicenda l’ha formulata Eleanor Fox, New York University of Law, e si trova qui: t.ly/pHBu2.

I  concorrenti diretti (Rolls-Royce e i gruppi aerospaziali francesi) tirarono un sospiro di sollievo. Altri grandi industriali, con operazioni transatlantiche, acquisirono la certezza che se Bruxelles poteva fermare Welch, poteva fermare chiunque. E la domanda era: questa forza regolatoria sarà usata con saggezza, o diventerà un’arma? Risposte variegate, a questo proposito. I gabinetti che sono seguiti a Monti, a partire dal 2004, quando scadde il suo mandato, si comportarono come se fossero stati liberati e legittimati dalle decisioni e dalla determinazione del Professore. Neelie Kroes, seguita da Joaquin Almunia e poi da Margrethe Vestager, che alla concorrenza ci stette dieci anni, per finire con Teresa Ribera hanno forse modulato diversamente le loro interpretazioni, ma la sostanza rimane.

Kroes si occupò di Microsoft, al punto che Forbes la elencò fra le 100 donne più potenti del mondo nel 2007. Almunia dovette decidere se puntare contro Google o meno. Lo fece poi fino in fondo la Vestager, star fra le regolatrici mondiali, comminandole tre massicce multe. Punì Apple per gli aiuti di Stato irlandesi, e avviò la supervisione del Digital Market Act. Ribeira combina la concorrenza con l’agenda climatica e ha già detto in più occasioni che desidera una politica più favorevole alla crescita delle imprese europee sui mercati globali.

Comunque, nel 2004, il palcoscenico si spostò dagli aerei al software. Se il caso GE-Honeywell aveva dimostrato che Bruxelles poteva fermare un matrimonio industriale americano, il caso Microsoft del 2004 dimostrò che l’Europa poteva imporre a un monopolista globale di modificare il proprio prodotto. La questione, apparentemente tecnica, riguardava il Media Player. Microsoft lo aveva integrato in Windows le finestre attraverso cui il 90 per cento dei computer nel mondo guardava il mondo digitale. La scelta era naturale: un sistema operativo doveva saper riprodurre audio e video senza che l’utente cercasse un lettore alternativo. Per la Commissione, era un abuso di posizione dominante: sfruttare il monopolio del sistema operativo per conquistare il mercato dei media player, soffocando concorrenti come RealPlayer e  l’open source allora ai primi passi.

L’indagine era partita nel 1993. Nel paleozoico del digitale e dopo una denuncia di Novell, concorrente di Microsoft. Si era poi allargata, complicata, stratificata con testimonianze, analisi economiche, memorie difensive, fino alla sentenza del 24 marzo 2004. La Commissione comminò a Microsoft una multa di 497 milioni di euro, la più alta mai inflitta in materia di concorrenza fino ad allora e ordinò due rimedi che la multata giudicò umilianti: commercializzare una versione di Windows priva del Media Player e rivelare ai concorrenti le informazioni di interoperabilità necessarie per costruire server compatibili.

Un approccio radicale. Se nel caso GE-Honeywell Bruxelles aveva impedito la nascita di un gigante, nel caso Microsoft imponeva a un gigante già esistente di aprire le proprie porte: molto più intrusivo, sicuramente molto più controverso. Anche in questo caso la reazione USA fu gelida. L’Antitrust del Dipartimento di Giustizia, la stessa istituzione che pochi anni prima aveva tentato di smembrare Microsoft, per poi ripiegare su un accordo assai meno punitivo, rilasciò una dichiarazione in cui specificò che “le leggi antitrust americane tutelano i consumatori attraverso la tutela della concorrenza, non dei concorrenti”. Un rimprovero alla filosofia europea, accusata di confondere la tutela del mercato con quella dei rivali più deboli.

In Europa, il panorama delle opinioni era variegato come una tavolozza. La Francia applaudì: Parigi aveva una lunga tradizione di diffidenza verso lo strapotere tecnologico americano e vedeva nella sentenza la conferma che il continente poteva imporre le proprie regole alla Silicon Valley. La Germania fu più cauta: l’industria tedesca, dipendente dalle esportazioni verso gli Stati Uniti, temeva ritorsioni commerciali e preferiva un approccio negoziale. Il Regno Unito, ancora nell’Unione, oscillava tra l’istinto atlantista e la soddisfazione di vedere applicato con rigore il diritto della concorrenza.

L’Italia, da parte sua, assisteva consapevole che un connazionale, Monti (anche se la decisione finale fu firmata dalla sua successora Neelie Kroes), aveva impostato la rotta.

Microsoft, dal canto suo, resistette. Si appellò, perse nel 2007 davanti al tribunale di primo grado, non rispettò le prescrizioni sulle royalties per l’interoperabilità, fu multata ancora: altri 280,5 milioni nel 2006, poi la sanzione monstre di 899 milioni nel 2008 per inadempimento, la più alta mai comminata in cinquant’anni di politica europea della concorrenza, fino a quando Intel non ne prese una ancora più pesante l’anno successivo. Ammontava a 1,06 miliardi di euro. La più alta mai inflitta fino a quel momento per il quasi monopolio, 80% del mercato, sui processori per computer compatibili con Windows/Linux.

Certo. Una lunga battaglia. Costò a Microsoft cifre enormi in valore assoluto, ma irrisorie rispetto ai cinquanta miliardi annui di fatturato. Insomma, accettabile per mantenere il monopolio.

Tuttavia, l’Europa aveva stabilito un principio irreversibile: nel mercato unico, anche il più potente dei monopolisti digitali deve rendere conto ai regolatori europei. E lo strumento principale, l’Articolo 82 del Trattato CE, oggi Articolo 102 del TFUE, era diventato un’arma credibile, imbracciata con una determinazione che Washington, dove il caso Microsoft si era chiuso con un patteggiamento morbido, non aveva mostrato.

Quei due casi non sono sbiaditi negli archivi del Berlaymont. Sono diventati il codice genetico dell’architettura regolatoria che oggi governa il rapporto dell’Europa con l’intelligenza artificiale, le telecomunicazioni, il settore TMT e i colossi tecnologici.

Il Digital Markets Act, entrato a pieno regime nel 2023, con le prime multe significative arrivate nel 2025 (500 milioni ad Apple, 200 milioni a Meta), è il figlio diretto del caso Microsoft. L’idea che non si possa sfruttare la propria posizione per estendere il controllo su mercati adiacenti; l’obbligo di interoperabilità; la nozione di “core platform service” discendono dalla filosofia che la DG Competition applicò nei confronti di Microsoft.

Commenta un ex influente, vicinissimo al gabinetto di uno dei commissari citati: “Il Digital Services Act, con i suoi obblighi di trasparenza e moderazione dei contenuti, offre una visione diversa ma complementare. Il caso GE-Honeywell aveva mostrato che Bruxelles poteva fermare un’aggregazione di potere, il caso Microsoft aveva dimostrato che poteva imporre rimedi a un potere già consolidato. Il DSA fa entrambe le cose: impone regole ex ante (come il DMA) e strumenti di enforcement a seguire”.

L’Artificial Intelligence  Act, approvato nel 2024 con un approccio basato sul rischio va un passo oltre. Non disciplinare solo il comportamento di chi già domina un mercato, ma vuole classificare e regolamentare tecnologie che non hanno ancora mostrato i propri effetti. È il tentativo, problematico, di applicare la lezione del passato al governo del futuro.

È una contraddizione. Perché la forza dell’Europa nel 2001 e nel 2004 stava nell’analisi di situazioni concrete. L’AI Act, al contrario, deve confrontarsi con il dinamismo di modelli generativi che evolvono a cicli di mesi, architetture informatiche che trasformano le categorie stesse di “prodotto” e “servizio”, catene del valore che attraversano giurisdizioni e settori tecnologici e merceologici con una fluidità che i regolamenti degli anni Duemila non potevano nemmeno immaginare.

Nei prossimi dodici-diciotto mesi lo scenario è complesso. Il Digital Omnibus proposto dalla Commissione von der Leyen nella sua seconda incarnazione è un pacchetto che con la scusa della semplificazione interviene su GDPR, AI Act e potrebbe “ritoccare” DSA e DMA. Prova anche “neppure troppo implicitamente”, riconosce uno dei giuristi coinvolti in analisi e studi collaterali, “che la macchina regolatoria europea ha raggiunto un punto di complessità molto pericoloso”. L’enforcement delle norme sull’AI ad alto rischio, inizialmente previsto per l’agosto 2026, è stato rinviato al dicembre 2027 o oltre.
Anu Bradford, la giurista della Columbia University che ha coniato l’espressione “Brussels Effect”, ha sottolineato con candore che, comunque lo si voglia etichettare, semplificazione o deregolazione, ci si sta allontanando dalla regolazione tout-court.

L’amministrazione Trump ha identificato DMA e DSA come barriere commerciali non tariffarie nel rapporto annuale del Rappresentante per il Commercio. Il Dipartimento di Stato ha imposto il divieto di visto all’ex commissario Thierry Breton e ad altre quattro persone, accusate di “censura” nei confronti delle piattaforme americane: un gesto senza precedenti nella storia delle relazioni transatlantiche. Un’indagine in base alla Sezione 301, lo stesso strumento usato per i dazi contro la Cina, è in preparazione e potrebbe far deragliare l’accordo commerciale di luglio 2025, che aveva ridotto i dazi sulla maggior parte delle importazioni europee al 15 per cento.

Apple ha chiesto esplicitamente l’abolizione del DMA. Meta ha accusato la Commissione di penalizzare le imprese americane lasciando operare cinesi ed europei con standard diversi. Elon Musk, dopo la multa di 120 milioni a X per violazione del DSA (la prima sanzione in base a quella normativa) ha trasformato la disputa in una crociata personale contro il Berlaymont.

Intanto, la tecnologia non attende le deliberazioni dei comitologi. ChatGPT ha superato la soglia di utenti per la designazione di “Very Large Online Platform” ai sensi del DSA, ma la decisione della Commissione non è attesa prima della metà del 2026. I modelli di intelligenza artificiale generativa ridefiniscono ogni settimana il confine fra ciò che è un “motore di ricerca”, un “servizio di intermediazione” e un “sistema ad alto rischio”. Il cloud computing appartiene al presente e non è più solo la prossima frontiera di enforcement dopo le indagini su Amazon e Microsoft aperte nel novembre 2025: pone dilemmi di dipendenza infrastrutturale che gli strumenti pensati per i media player e le fusioni aerospaziali non sono più attrezzati ad affrontare.