Il prezzo delle eccezioni

Wolfsburg, autunno del 1994. Nei corridoi dell’ala amministrativa della sede centrale di Volkswagen qualcuno ha fatto circolare la lettera della Commissione europea. Non è una comunicazione di routine: Karel Van Miert, il commissario belga alla concorrenza, un socialista fiammingo con la faccia da professore e la testardaggine di chi non deve niente a nessuno, e che rasenta la ruvidezza, ha aperto un’indagine formale sui 780 milioni di marchi tedeschi che Bonn e il governo della Sassonia hanno versato al costruttore di Wolfsburg per aprire due stabilimenti nell’ex Germania orientale, a Zwickau (è la fabbrica dove la DDR, costruiva le Trabant) e a Mosel.

La riunificazione è ancora fresca, i Länder dell’Est sono cantieri a cielo aperto. Nessuno, a Berlino, aveva immaginato che Bruxelles avrebbe avuto il coraggio di contestare quanto al governo di Helmut Kohl sembrava un semplice atto di politica industriale e di coesione nazionale. Avevano torto. Sono passati 32 anni, ma il caso ha lasciato insegnamenti entrati nella tradizione orale e nei fattori ereditari della formazione dei diplos europei della Repubblica Federale.

Quella lettera è uno degli snodi meno raccontati nella storia dell’integrazione europea: il momento in cui la Commissione decise che nemmeno la Germania, già allora il principale contribuente netto al bilancio comunitario, il Paese che aveva imposto il rigore fiscale come dogma fondativo dell’unione monetaria, era al di sopra della disciplina sugli aiuti di Stato. Van Miert non arretrò, neanche quando Kohl fece più che trapelare la sua irritazione personale. Neanche quando i funzionari del ministero dell’Economia di Bonn fecero notare, con quella cortese condiscendenza che i tedeschi da sempre riservano alle istituzioni sovranazionali nei momenti di conflitto, che senza quegli stabilimenti la disoccupazione nella Sassonia del post-comunismo avrebbe avuto conseguenze politiche imprevedibili. La Commissione concesse che una parte degli aiuti fosse compatibile con il mercato interno: circa 540 milioni di marchi, giustificabili come sviluppo regionale interpretando quello che sarebbe poi diventato l’articolo 107.3.a del Trattato. CION, il nomignolo che abbrevia la Commissione europea, decise che 241 milioni eccedevano quanto necessario e dovevano essere restituiti. VW restituì. Senza entusiasmo e con tempi lunghi; ma restituì.

Il segnale era loud&clear: anche il Paese più potente dell’Unione aveva un limite. Ero stato nominato di fresco responsabile delle relazioni esterne del gruppo Fiat per la Germania. Mandato chiaro: un occhio sui costruttori auto e le loro strategie, un occhio alla finanza e a Deutsche Bank, allora azionista diretto del gruppo italiano, ed entrambi su quanto sarebbe stato inevitabile: l’unione monetaria e Francoforte come epicentro delle decisioni strutturali e del consenso alla sua attuazione. Dovetti studiare parecchio.

Giova tenere a mente quella scena quando si guarda a come, negli stessi anni e nel decennio successivo, la Commissione abbia osservato il rapporto fra lo Stato italiano e il gruppo FIAT. Non perché i due casi siano identici (non lo sono), ma perché il confronto rivela un sistema che funziona quando vuole e quando può, e che altrimenti delega alla “morfologia degli strumenti” il compito di non vedere.

Il sostegno pubblico a FIAT non si è mai manifestato, nella sua forma principale, come un trasferimento diretto e contestabile di denaro fresco. L’Italia, nella scelta dello strumento, è stata, almeno in parte, consapevole: la Cassa integrazione guadagni, il meccanismo di integrazione salariale che, formalmente, è un sussidio ai lavoratori e non all’impresa. Dal punto di vista del diritto europeo degli aiuti di Stato, la distinzione non è irrilevante: un aiuto che passa attraverso il lavoratore e non attraverso il bilancio aziendale si colloca in una zona grigia che la Commissione ha storicamente evitato di attraversare con la stessa decisione con cui ha affrontato i trasferimenti diretti come quelli contestati a Bonn. A questo si aggiungano gli aiuti regionali per gli stabilimenti del Sud: Melfi, Cassino, Pomigliano; spesso approvati dalla stessa DG Comp come misure di coesione territoriale, dunque compatibili con i Trattati, senza che si ponesse mai la questione dell’eccesso rispetto alla necessità di sviluppo che invece era stata centrale nel dossier targato Sassonia.

Il risultato è una soluzione minore, nel senso letterale: non una capitolazione visibile, non una lettera che fa il giro degli uffici di Wolfsburg e finisce nelle cronache, ma un’agevolazione diffusa, parcellizzata, che non ha mai prodotto una cifra unica da restituire né un’unica udienza degna di nota. Questo non significa che il sostegno a FIAT sia stato proporzionalmente inferiore a quello a Volkswagen: l’aggregato, sommando CIG, aiuti regionali, incentivi alla rottamazione e interventi indiretti sulla filiera dell’auto, è probabilmente comparabile o superiore in termini assoluti. Significa che l’Italia ha imparato, decenni prima che la questione diventasse critica, l’arte di non offrire bersagli. Il Commissario Van Miert poteva colpire Wolfsburg perché la Sassonia aveva fatto un bonifico. Colpire Roma per la CIG avrebbe richiesto di elaborare una teoria giuridica che la Commissione ha sempre preferito, con il suo ricorrente pragmatismo, non sviluppare.

È minore anche in un altro senso, meno tecnico e più scomodo: come visione industriale. Volkswagen fu costretta a costruire stabilimenti competitivi senza l’ammortizzatore di un sussidio illimitato e, a fine decennio, produceva automobili che il mercato voleva. FIAT ha trascorso vent’anni a posticipare le ristrutturazioni che nessuna Cassa integrazione poteva rendere inutili, e ha trovato la sua salvezza non nelle officine di Mirafiori. Rivalta e Melfi ma nella corte del Delaware, comprando Chrysler per un dollaro simbolico nel 2009.

La storia dell’aviazione italiana è invece più cruenta. E comincia, conviene ricordarlo, non con Alitalia ma con un aereo che cadde nel mare di Ustica la sera del 27 giugno 1980.

Il DC-9 dell’Itavia, volo Bologna-Palermo, numero di coda I-TIGI, scomparve dai radar alle 20:59 con ottantuno persone a bordo. La compagnia, già in difficoltà finanziarie, fu colpita dalla sospensione immediata del certificato operativo da parte dell’aviazione civile italiana — una decisione comprensibile di fronte al crollo, ma che equivaleva a una condanna a morte amministrativa in attesa che si chiarissero responsabilità che la Repubblica italiana ha impiegato quarant’anni a riconoscere parzialmente, e che le corti civili hanno attribuito non a un guasto tecnico ma a un evento bellico (un missile, secondo le sentenze ) di cui lo Stato fu corresponsabile per non avere protetto lo spazio aereo civile. Itavia non riebbe mai la licenza. Chiuse nel 1980 lasciando un debito e centinaia di famiglie senza risposta. Lo Stato la risarcì post mortem, dopo processi durati decenni, con sentenze che nel frattempo erano diventate storia costituzionale dell’inadeguatezza istituzionale italiana.

ATI, l’Aero Trasporti Italiani, aveva una storia più lunga ed ebbe una fine più silenziosa. Fondata nel 1963 come costola di Alitalia per i voli domestici, era sopravvissuta per tre decenni nell’orbita della “compagnia di bandiera”, assorbendone i difetti strutturali e la dipendenza dalla mano pubblica, senza svilupparne nemmeno le rotte internazionali di prestigio. Nel 1994 fu semplicemente riassorbita: gli aerei dipinti di rosso e verde tornarono nel ventre della capogruppo, i dipendenti passarono ad altri contratti, le rotte furono consolidate. Non fu una ristrutturazione. Fu una dissoluzione amministrativa di cui nessuno sentì il rumore.

Air Mediterranea nacque nel 1995 come tentativo di colmare quel vuoto che le compagnie nate dalla liberalizzazione europea avrebbero dovuto occupare: voli a basso costo, rotte da e per le isole, un modello che altrove — easyJet, Ryanair — stava già dimostrando di funzionare. Sopravvisse sette anni, senza che nessuno a Roma si preoccupasse particolarmente né di aiutarla né di lasciarla davvero libera di competere in un mercato che la compagnia di bandiera continuava a drogare con la presenza dello Stato come azionista e garante implicito. Chiuse nel 2002, discreta, senza troppo rumore.

AirOne fu un’altra cosa ancora. Carlo Toto, costruttore abruzzese arricchitosi con le autostrade e l’edilizia, la lanciò nel 1995 con l’idea che il privato potesse fare ciò che lo Stato non riusciva a fare: una seconda compagnia italiana capace di competere con Alitalia sui collegamenti nazionali. Per una decina d’anni funzionò più di quanto i pessimisti avessero previsto, fra Boeing 737 in livrea bianca e blu e slot strappati a Fiumicino e a Linate con la pazienza che chi si è battuto con la compagnia di bandiera conosce bene. Nel 2008, quando Berlusconi bloccò la cessione ad Air France-KLM e mise insieme il consorzio dei “capitani coraggiosi”, Toto fu chiamato al tavolo e AirOne fu fusa in CAI: l’imprenditore privato si ritrovò socio di minoranza di una compagnia di bandiera ricostruita. Il marchio sopravvisse ancora qualche anno come vettore low-cost del gruppo, poi sparì nel 2014. Anche il privato testardo, in Italia, finiva nel perimetro di Alitalia.

E poi c’era Alitalia. Sempre Alitalia.

Nel 1994, mentre Van Miert contestava i sussidi sassoni a Volkswagen, Iberia attraversava la sua crisi più profonda. La compagnia spagnola aveva accumulato perdite catastrofiche fra il 1992 e il 1993. In parte per la recessione, in parte per le scommesse mal riuscite sulle partecipazioni in compagnie sudamericane: Aerolíneas Argentinas, Ladeco in Cile, Viasa in Venezuela. Madrid propone una ricapitalizzazione da 87 miliardi di pesetas: oggi sono circa 520 milioni di euro. La Commissione autorizzò l’aiuto, ma a condizioni che i funzionari di DG Comp avrebbero poi ricordato con una certa soddisfazione: l’aiuto era vincolato al principio one time, last time — una volta sola, e per l’ultima volta. Iberia doveva cedere le sue partecipazioni sudamericane, tagliare capacità, ridurre il personale, mostrare un piano industriale credibile.

Il parallelo con Alitalia è quasi letterale, ma il confronto fra i due epiloghi è la cosa più eloquente che si possa dire sulla differenza fra l’approccio spagnolo e quello italiano alla disciplina europea. Iberia rispettò le condizioni, dolorosamente. Vendette Aerolíneas, licenziò, ristrutturò. Rimase in piedi, non senza difficoltà, lungo tutto il ciclo successivo. Nel 2011 si fuse con British Airways per creare IAG, International Airlines Group, oggi uno dei più grandi gruppi aeronautici del mondo. Il processo non era stato indolore. Ci furono una nuova crisi nel 2012, altri tagli, un lungo contenzioso sindacale, ma la compagnia era sopravvissuta come entità competitiva, non come protesi dello Stato.

L’Italia ricevette dall’Europa lo stesso tipo di autorizzazione condizionata nel 1997, quando la Commissione approvò la prima grande ricapitalizzazione di Alitalia con l’esplicito avvertimento che era “la prima e l’ultima”.

One time, last time per Alitalia. Come per Iberia. I funzionari di DG Comp lo misero a verbale. Poi vennero il 2001, il 2004, il 2008, quando Silvio Berlusconi bloccò l’offerta di Air France-KLM, che avrebbe rilevato la compagnia a condizioni di mercato, per vendere invece i pezzi buoni a un consorzio di investitori italiani chiamato CAI, Compagnia Aerea Italiana. L’operazione durò il tempo necessario per concludersi nel 2014, quando la quota fu ceduta a Etihad, che resistette fino al 2020. Poi il COVID, poi il definitivo commissariamento, poi ITA Airways, nata sulle ceneri con un altro nome e altri debiti.

La stima complessiva del costo di Alitalia per il contribuente italiano, sommando ricapitalizzazioni, prestiti ponte, ammortizzatori e passività ereditate, oscilla fra i sette e i dieci miliardi di euro; dipende dagli “accounting wizardry”, magheggi contabili, come dice un residuo britannico in Commissione… “E comunque, un ordine di grandezza che, senza esagerare, avrebbe finanziato un’intera rete ferroviaria ad alta velocità”.

In tutto questo, come hanno lavorato la DG Concorrenza e i commissari che si sono succeduti? Con un rigore che è stato insufficiente in alcuni dossier, mal diretto in altri, in qualche caso strutturalmente impossibile da applicare in modo uniforme. Non sono alternative: sono modi di descrivere la stessa difficoltà guardandola da angolazioni diverse, ed è la stessa Commissione ad aver pesato gli stessi fattori in modo differente caso per caso, a seconda di chi sedeva al Berlaymont e di chi sedeva dall’altra parte del tavolo a Berlino, Parigi, Roma o Madrid.

Van Miert, che rimase in carica dal 1993 al 1999, fu il commissario che aprì la strada. Il caso VW è il suo titolo di merito più citato, ma non meno significativo fu il suo approccio all’aviazione: impose condizioni a Iberia, impose condizioni anche ad Alitalia nel 1997 e, in entrambi i casi, fece valere il principio che “un aiuto di Stato è compatibile con il mercato solo se è proporzionato, temporaneo e non ripetuto”.

Il problema non era la direttività di Van Miert. Era l’assenza di un meccanismo di enforcement, presidio dell’esecuzione, successivo. La Commissione può approvare un aiuto condizionatamente, ma non ha poliziotti per controllarne l’esecuzione conforme e corretta. Il follow-up sulla conformità dipende dai governi nazionali, dalle relazioni che i beneficiari inviano e da un sistema di monitoraggio che, come ha mostrato il caso Alitalia, può essere aggirato per anni attraverso argomenti tecnici, cambi di governo e nuove emergenze.

Mario Monti, che gli successe nel 1999 e rimase fino al 2004, è ricordato soprattutto per aver bloccato nel 2001 la fusione GE-Honeywell, già narrata qui, in aperta divergenza con le autorità antitrust statunitensi. Nella gestione degli aiuti di Stato all’aviazione fu meno incisivo di quanto il profilo intellettuale potesse lasciar prevedere. Il settore era scosso dall’11 settembre, molti governi avevano aiutato le proprie compagnie di bandiera con strumenti d’emergenza che la Commissione aveva tacitamente tollerato, e Monti preferì conservare il capitale politico per le battaglie antitrust. Neelie Kroes, dal 2004 al 2010, introdusse il cosiddetto more economic approach, una maggiore attenzione all’analisi economica sostanziale rispetto alle regole formali, che, nelle intenzioni, avrebbe dovuto rendere la disciplina più efficiente, ma in pratica aprì spazi di negoziazione più ampi, con esiti contraddittori.

La critica tecnica più consistente alla gestione della Commissione in questi due decenni, espressa fra gli altri da Pierre Buigues e Alexis Jacquemin in lavori sulla competitività e concorrenza degli inizi e metà anni Novanta, era che il quadro degli aiuti di Stato fosse sistematicamente sproporzionato oppure asimmetrico: severo con gli aiuti diretti e facilmente classificabili, ma cieco rispetto agli aiuti impliciti, agli strumenti di ammortizzazione del lavoro usati come sussidi industriali mascherati, e alle ricapitalizzazioni a rate che, sommate nel tempo, eccedevano di gran lunga quanto sarebbe stato autorizzato in un’unica tranche. L’Italia aveva compreso e utilizzato questa asimmetria prima degli altri.

La critica politica proveniva invece dai governi continentali, soprattutto francesi e italiani, che vedevano nella Commissione lo strumento di una visione anglosassone dell’economia di mercato, “talora incompatibile con le tradizioni industriali europee”, commenta un socialdemocratico d’epoca. L’argomento aveva una sua forza: le imprese pubbliche o semipubbliche non sono necessariamente inefficienti, e il mercato non sempre produce soluzioni ottimali per le infrastrutture essenziali. Era anche, però, un argomento che serviva comodamente a giustificare qualunque rinvio e qualunque spesa, e che si incrinava nell’istante in cui si mettevano a confronto i risultati: le compagnie aeree e i gruppi industriali europei che avevano subìto la disciplina del mercato, compresi quelli tedeschi, a partire da Volkswagen, che avevano in media segnato risultati migliori rispetto ai beneficiari netti delle protezioni nel lungo periodo.

Restano le domande politiche più sottili, e più rilevanti per capire cosa ci insegnano questi episodi sul funzionamento reale del potere europeo. Le decisioni della Commissione contro VW e Iberia erano prove di forza verso la leadership nazionale, o bacchettate calibrate per uso interno: messaggi rivolti non tanto ai destinatari diretti quanto agli altri, quelli che avrebbero potuto essere tentati di fare lo stesso?

Erano insieme l’una e l’altra cosa, in dosi che dipendevano dal momento e dall’interlocutore. Il caso VW aveva un valore dimostrativo enorme: nel 1994, in un momento in cui il processo di integrazione veniva contestato dalla sentenza della Corte costituzionale tedesca nel Maastricht-Urteil, o giudizio di Maastricht, del 1993, mostrare che Bruxelles poteva vincere una battaglia contro Kohl aveva un significato che andava molto oltre i 241 milioni di marchi in questione.

Van Miert lo sapeva. La comunicazione interna della Commissione di quegli anni, ricostruita da studiosi come Hussein Kassim e Anand Menon, mostra una consapevolezza esplicita del valore simbolico delle decisioni contro i grandi Paesi: non si tratta solo di tutelare il mercato, ma di dimostrare che l’Europa esiste come soggetto giuridico autonomo, non soltanto come arena negoziale fra governi nazionali.

Il caso Iberia mandava un messaggio diverso: non tanto “nemmeno voi siete al di sopra delle regole”, quanto: se rispettate le regole, l’Europa vi aiuta davvero, e una volta sola. Era, in altri termini, un patto, più difficile da rispettare di una bacchettata, ma più utile nel lungo periodo. La Spagna lo accettò. L’Italia, di fronte a un patto identico per Alitalia nello stesso periodo, lo rinegoziava ogni volta che la scadenza si avvicinava. E la Commissione, pur avendo ogni diritto di dichiarare incompatibili i successivi aiuti come violazione delle condizioni del 1997, non lo fece mai con la stessa decisione con cui Van Miert aveva inseguito i marchi tedeschi in Sassonia.

Questo dice qualcosa di scomodo. La direttività della Commissione è reale ma selettiva. E la sua selettività non risponde soltanto a criteri tecnici. Risponde alla capacità dei governi nazionali di costruire resistenze credibili e all’abilità dei loro ministeri nel confezionare aiuti che la lettera del Trattato fa fatica ad afferrare, e soprattutto al calcolo che la Commissione fa volta per volta su quanto capitale politico valga la pena spendere su un dossier sapendo che ne ha altri venti sul tavolo. La Germania pagò perché Van Miert aveva scelto quel momento e quel caso come campo di battaglia. L’Italia non pagò; almeno non direttamente, né sotto forma di restituzione formale, perché non aveva mai offerto un bersaglio così netto. E anche perché le successive Commissioni avevano altre priorità.

Il comportamento futuro che ne emerge per i governi nazionali è semplice, quasi didattico. Se devi sostenere la tua industria, evita di farlo in forme che si possano sommare in un’unica decisione contestabile. Usa la fiscalità, gli ammortizzatori, gli incentivi orizzontali, le commesse pubbliche — qualunque cosa che, presa singolarmente, viva sotto una soglia di visibilità che la DG Comp non ha mezzi per aggregare. E se da Bruxelles arriva una lettera, rispondi sul piano tecnico, mai su quello politico: la prima cosa allunga il procedimento, la seconda lo trasforma in uno scontro che obbliga qualcuno a perdere la faccia, e i commissari preferiscono chiudere un dossier in silenzio piuttosto che vincere una guerra di logoramento contro un governo nazionale.

Se sia un insegnamento da applicare o da correggere dipende da dove ci si colloca. Per chi crede che il mercato interno europeo debba davvero funzionare come mercato con regole uguali per tutti, indipendentemente dalla dimensione del Paese e dal numero e marca degli aerei che ha in flotta, la storia di Alitalia è la prova che un’eccezione tollerata produce aspettative di eccezioni future, e che il costo finale di un’agonia prolungata è sempre maggiore del costo di una ristrutturazione rapida. Iberia lo dimostra in positivo; Alitalia, in negativo, con un conto presentato alla Repubblica italiana in rate distribuite su trent’anni.

Per chi invece legge la storia dell’integrazione europea come una continua negoziazione fra modelli economici nazionali e ambizioni sovranazionali, e sono in molti, la resistenza italiana non è necessariamente una colpa: è l’esercizio di una sovranità che il Trattato non ha del tutto soppresso, e che la Commissione ha implicitamente riconosciuto ogni volta che ha scelto di non portare il caso alle sue ultime conseguenze. Il problema non è che l’Italia abbia resistito. Il problema è che la resistenza ha prolungato l’agonia senza cambiarne l’esito, e che nel frattempo ATI è scomparsa in silenzio, Itavia è affondata con i suoi morti e i suoi segreti, Air Mediterranea ha tentato e fallito, AirOne risucchiata; e Alitalia ha finito la sua corsa come ITA Airways: una compagnia più piccola, più fragile, con meno rotte e più concorrenti di quante Alitalia ne avesse quando tutto questo era cominciato.

C’è un’ultima immagine da tenere presente, più recente e più istruttiva delle carte d’archivio di Van Miert. Nel 2021, quando la Commissione approvò finalmente la liquidazione di Alitalia e la nascita di ITA, Margrethe Vestager, che alla DG Comp aveva dedicato quasi un decennio fra le storie più combattute dell’era digitale, disse con quella flemma nordica che le è propria che “l’Italia aveva rispettato i requisiti necessari affinché la nuova compagnia non potesse essere considerata continuazione economica della vecchia”. Era una formula tecnica che significava: abbiamo riconosciuto formalmente che ITA non è Alitalia, e dunque non eredita i debiti né le condanne per aiuti illegali. Era anche, letta in filigrana, il riconoscimento che l’Europa aveva impiegato trent’anni per arrivare a quel punto, e che era arrivata soltanto perché la compagnia nel frattempo era andata definitivamente a fondo.

Helmut Kohl non ottenne quello che voleva dalla Commissione nel 1994. Non riottenne i 241 milioni di marchi che la Sassonia aveva versato a Volkswagen. Eppure Volkswagen è ancora a Wolfsburg, produce automobili che si vendono in centocinquanta Paesi, e lo stabilimento di Zwickau è oggi l’impianto per veicoli elettrici più avanzato del gruppo; costruito, questa volta, senza contributi contestati. Il conto delle eccezioni, alla fine, lo paga sempre qualcuno. Di solito chi le ha chieste.