Tra il dire e il fare: le ambizioni europee a mediare nella prevenzione dei conflitti

di Adamo

Nella “policy bubble” brussellese, uno degli argomenti di dibattito più ricorrenti negli anni passati verteva sulla necessità che l’Europa si attrezzasse (anche attraverso la predisposizione di nuove strutture istituzionali idonee allo scopo) a svolgere un ruolo più attivo nella prevenzione e risoluzione dei conflitti. Sarebbe in effetti difficile negare che l’Ue, primo erogatore al mondo di aiuti allo sviluppo e tra i principali fornitori di assistenza umanitaria, possa far valere argomenti solidi e convincenti. Non si è trattato, per una volta, di un dibattito del tutto sterile. Anche grazie all’insistenza dei più pertinaci tra i suoi promotori (tra cui il ministro degli Esteri svedese Bildt, per esempio), qualche progresso tangibile è stato compiuto. Una divisione del Servizio europea per l’azione esterna (Seae) all’interno della direzione per la Politica dei conflitti e la politica di sicurezza, si occupa specificamente di “Conflict prevention, Peace Building and Mediation Instruments”. Inoltre, non più tardi di tre quattro fa (maggio 2014), su iniziativa di un gruppo di stati membri capitanati dalla solita Svezia (compresa l’Italia, ma anche la stessa Svizzera) è stata ufficializzata la nascita dello European Institute for Peace (che, nelle intenzioni degli ideatori, dovrebbe svolgere una funzione di supporto esterno all’azione politica dell’Ue analoga a quella che oltre Atlantico è assegnata allo US Institute for Peace). Alla guida del neonato istituto, per di più, è stato posto l’italo-svedese Staffan de Mistura, che aveva da poco terminato la sua missione di incaricato speciale di Palazzo Chigi presso il governo indiano sulla questione dei marò – e che da pochissimo è stato nominato inviato speciale del segretariato generale delle Nazioni Unite per la crisi in Siria.

Messe in campo le strutture per la prevenzione dei conflitti, quando è lecito attendersi i primi risultati concreti? Non così presto, probabilmente; e non solamente perché occorre lasciare alle strutture in questione il tempo necessario all’avviamento – quelle del Seae, peraltro, sono ormai avviate da qualche anno. Del resto, eccezion fatta per i cultori della materia (che immagino sarebbero in grado di portare numerosi esempi a dimostrazione del contrario), sono in pochi coloro che rammentano successi di rilievo ascrivibili all’opera dell’Istituto per la Pace americano. Non solo: a sfogliare i capitoli più recenti della politica estera europea, tra quelli di maggiore attualità spicca la crisi in Ucraina, e quella conseguente nelle relazioni con la Russia. A proposito delle quali si possono dire molte cose: ma certo né l’una né l’altra costituiscono esempi di conflitti che l’Unione europea è riuscita a prevenire (anzi).

Cosa ci dimostrano allora questi esempi? Che darsi la pena d’istituire strutture e meccanismi di prevenzione dei conflitti è uno spreco di tempo e di risorse? Probabilmente no; ma altrettanto probabilmente essi non sono neppure la panacea che alcuni immaginavano, o han lasciato immaginare. L’esperienza del conflitto ucraino, ad esempio, consegna una lezione amara ma utile al riguardo. Dinanzi a grandi controversie, le radici delle quali affondano nella geopolitica e nella stessa storia delle relazioni tra popoli e stati, c’è ben poco che una burocrazia specializzata, per benintenzionata ed efficace che sia (quella europea è sicuramente molto benintenzionata; sull’efficacia probabilmente conviene attendere un po’), possa fare per evitare che esse degenerino in aperto conflitto. Dinanzi a questioni politiche la risposta non può che essere politica: e il fatto che non ci sia stata una risposta all’altezza costituisce un deficit la cui responsabilità va ascritta, appunto, alla politica (segnatamente alla leadership – o meglio, alle leadership).

Tuttavia, osservando più attentamente tra le pieghe del caso ucraino, si può scorgere un’altra lezione non priva di utilità per coloro che ambiscono ad una maggiore visibilità dell’Europa nel settore della mediazione. Nel conflitto che oppone, nei fatti, l’Ucraina di Poroshenko alla Russia di Putin un mediatore in effetti c’è: non si tratta dell’Unione europea e neppure degli Stati Uniti ma della Svizzera, forte della presidenza di turno dell’OSCE e di una diplomazia snella ed efficace, che proprio nella mediazione e del dialogo con tutti gli interlocutori (specie i più problematici) ha il suo biglietto da visita.

Cosa impedisce all’Ue di prendere il posto della Svizzera e mediare tra Russia e Ucraina? Da un lato, è un problema di dimensioni. Piccolo è bello, si potrebbe dire in questo caso: certamente la diplomazia di un piccolo stato gode di spazi di manovra (e dell’agilità per sfruttarli) che sarebbero impensabili per chi, su scala europea, deve fare i conti con l’esigenza di raggiungere e mantenere il consenso di 28 stati membri. Ma le dimensioni, per quanto importanti, non sono tutto. Ancora una volta, c’entra la politica. Quella della Svizzera, infatti, tra Russia e Ucraina fa molta attenzione a non parteggiare troppo nè da una parte né dall’altra. Anche la Confederazione ha adottato sanzioni analoghe a quelle europee a seguito dell’annessione russa della Crimea; ma si è guardata bene dal raggiungere il “terzo livello” decretato dall’Ue a fine luglio. E non nasconde le sue perplessità nei riguardi della “tolleranza zero” praticata dal governo di Kiev nei riguardi delle istanze separatiste. Come risultato (ed in quanto presidenza in esercizio OSCE), la Svizzera riesce a parlare sia con Kiev che con Mosca; mentre Bruxelles, al più, balbetta.

Cambiando fronte, e crisi: a Gaza, nel conflitto cronico tra israeliani e palestinesi, è più facile trovare non l’Ue, paralizzata dalle sue divisioni interne, bensì la Norvegia. Un Paese la cui lealtà verso Israele non è in discussione – non per nulla il prodotto più importante di decenni di negoziato israelo-palestinese porta il nome di Accordi di Oslo – ma che pur di esplorare le possibilità di un’intesa non esita a parlare con tutti gli interlocutori che ad un’intesa possano contribuire, compresi quelli più controversi come Hamas. Ora, non è che l’Ue non parli con Hamas; ma da qui ad immaginare che possa ingaggiare il movimento islamista in un dialogo, sia pure informale, in vista di un successivo negoziato richiederebbe un discreto sforzo d’immaginazione, oltre che di un livello di ambizione politica di cui francamente non si vede traccia, a Bruxelles e dintorni.

Concludendo: malgrado gli sforzi e i progressi compiuti, il cammino dell’Ue verso l’agognato ruolo da protagonista nella conflict prevention è ancora lungo e impervio. E forse, almeno da questo punto di vista il fatto che Norvegia e Svizzera intendano restare ai margini dell’integrazione europea non è poi così negativo.